El tema que abordamos en esta investigación son Los alcances e Impactos en las zonas rurales del Perú en los últimos 15 años en el Programa del Vaso de Leche (VDL). Nos interesó este tema, al analizar detenidamente la distribución de los recursos que el Estado proporciona a programas sociales como (VDL): mala distribución de los recursos, los cambios que produce en la desnutrición infantil de nuestro país, y como es el programa del (VDL).
Para poder comprender el tema y abordarlo en su totalidad, es necesario definir Programas Sociales.
Los Programas sociales son actividades de orden público que, en el marco de la Política Social de Gobierno, se vienen ejecutando y desarrollando en el Perú. Estos programas tienen principalmente dos funciones, la primera es redistributiva, es decir apoya en la lucha de la reducción de la pobreza, buscan dar soporte a personas que de otro modo se verían forzados a vivir de una manera poco humana. La segunda es de desarrollo de capital humano, es decir lucha contra la desnutrición de población es riesgo, cabe indicar niños de 0 a 5 años, madres gestantes, entre otros.
Para tal efecto, los programas sociales reciben el apoyo muchas veces la iglesia y otras organizaciones no lucrativas, las cuales en conjunto buscan cumplir esas dos funciones.
El cumplimiento y buen desarrollo de estas funciones dependerá muchas veces de las condiciones específicas de cada zona, en ese sentido es importante determinar el diseño de cada programa social para que se amolde a las necesidades y características de cada grupo de acción. (Grade)
Los programas sociales en las décadas de los 80´s y 90´s
“Para darnos una idea de cómo se fueron formando y por qué se desarrollaron los distintos programas sociales, nos vamos a remontar a la década de los 80. Durante la primera mitad de esta década se presentó una política económica fuertemente expansiva, la cual, junto a una economía liberal, elevó las tasas de gasto público en programas sociales. Todo ello junto a una poca planificación en materia inflacionaria llevaron a un desequilibrio fiscal.
En el periodo del ex presidente Alán García la situación se complicó aún más pues sus medidas económicas eran populistas, las cuales se basaron en una política monetaria de emisión que causó, más adelante, la hiperinflación. Para cubrir parte de esa brecha fiscal se redujo considerablemente el gasto social, lamentablemente esta medida ocasionaría la agudización de tipo social en la población.
Ya en 1990, el gobierno de Fujimori planteo un paquete de reformas estructurales con el fin de establecer el nivel de equilibrio macroeconómico básico.
Sin embargo no es hasta 1993 en donde el gobierno planteó una estrategia de gasto social más agresiva, en dicho periodo se implementaron 2 planes: el Programa de Focalización del Gasto Social Básico y el Programa de Mejora del Gasto Social.
Durante toda esta década la mayoría de programas sociales buscan reducir los niveles de pobreza que el gobierno anterior había elevado, y de esa manera dar los niveles de vida aceptables para la población”. (Grade)
Principales programas sociales en el Perú
Actualmente existen más de 20 programas sociales activos, cada gobierno ha ido creando algunos y continuando otros dejados por sus predecesores. La gran mayoría de estos se enfocan en población en riesgo como El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres - JUNTOS, El Programa de Complementación Alimentaria – PCA, El programa Integral de Nutrición, El Programa Vaso de Leche y El Programa de alimentación y nutrición al paciente ambulatorio con tuberculosis y familia - PANTBC. (Grade)
Pobreza
“Es una categoría, socio económica multidimensional que describe el nivel mínimo de bienestar de la familia y la comunidad”. (López, J).
“La evidencia disponible sugiere que la pobreza es un fenómeno social polifacética. Las definiciones de la pobreza y sus causas varían en función de género, la edad, la cultura y otros factores sociales y económicos, también los pobres centran su atención en los activos más bien que en los ingresos y consideran que su carencia de activos físico, humanos, sociales y ecológicos está vinculada a su vulnerabilidad y susceptibilidad a los riesgos”. (Banco Mundial)
George (1998), citado por Serrano E. (2001) afirma que la pobreza como un concepto material y de necesidades hace referencia explícita a bienes como: comida, vestido, viviendo y energía “la pobreza consiste en un conjunto de elementos básicos y de un conjunto alterno que se modifica con el tiempo y el espacio”. Este concepto se puede calificar como el de un punto de vista absoluto de la pobreza. (pág. 2)
Desnutrición
“La desnutrición energético proteínica (DEP) es una enfermedad de grandes proporciones en el mundo - aunque se concentra de manera principal en los países de desarrollo y provoca cada año la muerte de más de la mitad de los casi 12 millones de niños menores de cinco años que la padecen. Los niños con DEP se enferman con más frecuencia, suelen sufrir la pérdida de sus capacidades intelectuales y, si sobreviven, pueden llegar a la edad adulta con discapacidades mentales o físicas permanentes. En 1998, el Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia. Estimo que en todo el orbe había 226 millones de niños con DEP crónica (evaluada por la disminución de la estatura esperada para su edad), 67 millones con DEP aguda (peso inferior a la estatura esperada) y 183 millones con un peso menor para su edad. Lo anterior quería decir que al menos cuatro de cada IC menores de cinco años en todo el planeta presentaban alguna alteración relacionada con la desnutrición. (Toussaint, G, pág. 2)
“La desnutrición se originada a causa de una mala nutrición o una ingesta de una dieta inadecuada (deficiente en yodo, hierro y micronutrientes) y debido a esta ocurre fatiga, mareo, pérdida de peso y disminución de la respuesta inmune, en un caso de leve a medio; mientras que en un nivel grave hasta la muerte. (Ministerio de la Mujer, 2008, pág. 2)
Niveles de Desnutrición Infantil.
“En el nivel de desnutrición crónica a nivel departamental el Departamento con mayor porcentaje con mayor desnutrición infantil es la departamento de Huancavelica con 59.2 por ciento de la población al mismo tiempo tiene la mayor tasa de mortalidad infantil”. (Uribe, J, 2009, pág. 13)
“En el nivel de desnutrición crónica provincial de las 195 provincias que tiene el Perú en la actualidad (Incluida la Provincia Constitucional del Callao), las que tienen mayor porcentaje de población menor de cinco años de edad que padece desnutrición crónica son las provincias de Bolívar en La Libertad, Angaraes en Huancavelica y Churcampa en Huancavelica siendo estas las tres primeras”. (Uribe, J., 2009, pág. 16).
“El nivel de desnutrición crónica a nivel de las provincias de Lima se aprecia que en el departamento de Lima, las provincias con mayor porcentaje de población infantil con menos de cinco años de edad son Yauyos y Cajatambo, en estas dos provincias limeñas también se observa un elevado porcentaje de pobladores en extrema pobreza; las provincias de Huaral, Huaura, Barranca y Cañete tienen similar proporción de niños menores de cinco años de edad con desnutrición crónica, observe que también tienen similares proporciones de población en extrema pobreza y tasas de mortalidad infantil”. (Uribe, J. 2009, pág. 18)
Relación entre Desnutrición y Pobreza.
“Ser pobre y estar desnutrido es una doble condición que acentúa la exclusión y la iniquidad. La nutrición del niño se presenta, así como insumo esencial para el desarrollo”. (…) “La desnutrición seguirá existiendo en la población mientras exista la pobreza afectando a los peruanos de manera física y mental esto limita el crecimiento del país”. (…). (La iniciativa contra la desnutrición infantil en el Perú).
El PRONAA
El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) es un organismo que se encarga de ejecutar programas de asistencia alimentaria, principalmente en las áreas de nutrición y reparto de alimentos de primera necesidad a grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, en especial niños, madres gestantes y lactantes, así como a damnificados por situaciones de emergencia temporal (Rodríguez, 2004).
Importancia del PRONNA
En países como el Perú donde los niveles de pobreza y pobreza extrema son elevados, los programas de apoyo alimentario cumplen un rol fundamental en materia de política social. Actualmente, se ejecutan programas de ayuda alimenticia enfocados a los sectores considerados como más vulnerables: recién nacidos, niños en edad pre-escolar, niños en edad escolar, madres gestantes y de tercera edad (Rebosio, 2004)
Desempeño del PRONNA
Rebosio y Rodríguez (2004) en su informe titulado “Ingreso campesino y compras estatales de alimentos en el Perú” (CIES/CEDEP, 2001) afirman, durante el periodo de 1999-2000 el PRONNA enfrentó diversos problemas y limitaciones.
Recomendaciones para mejorar el PRONNA
Según el informe elaborado por Rebosio y Rodríguez (2004) consideran que hay algunas recomendaciones que podrían mejorar la labor del PRONNA. Entre estas recomendaciones se incluyen las de definir los límites de la autonomía institucional. Ambos opinan que la labor del PRONNA debe ceñirse en un Plan Nacional de Nutrición, para lo cual resulta fundamental seguir manteniendo una mayor transparencia en la gestión. Ello debe incluir la programación detallada de las adquisiciones durante el año y su difusión, así como el rastreo y comprobación de las mismas por parte de la sociedad civil. Además, opinan que se debe reducir la dispersión de las compras del PRONNA. Lo más beneficioso sería focalizarlas regionalmente, adquiriendo los productos en las zonas donde la producción es más competitiva. Es recomendable la especialización de algunas unidades operativas del PRONNA, adquiriendo en pocos lugares para su posterior distribución en el resto. Por último, aseguran que es esencial mantener las normas que disponen el uso preferente de alimentos nacionales en los programas de apoyo alimentario.
Programas que involucran el PRONNA
El PRONNA ejecuta alrededor de 20 programas, los cuales se dividen en alimentación infantil, alimentación escolar, niños y adolescentes, programas comedores, grupos en riesgo y obras comunales. (CIES, 2004)
Alimentación infantil en el PRONNA
En el campo de la alimentación infantil se ubican los comedores infantiles, PACFO y PANFAR. El programa de comedores infantiles se centra en niños menores a los 6 años. El programa consiste en la capacitación a madres, asistencia alimentaria, la entrega de un desayuno y almuerzo entre otras cosas. El PACFO (Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo) se centra en niños de entre 6 años y 36 meses. Su objetivo principal es prevenir la desnutrición en los departamentos de mayor pobreza del país. El PANFAR (Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia de Alto Riesgo) se enfoca a la nutrición de niños y niñas menores de 36 meses y de sus madres en zonas en extrema pobreza (CIES, 2004).
Alimentación escolar en el PRONNA
Además, existe la alimentación escolar la cual consiste en almuerzos escolares, CEIS y PRONEIS, desayunos escolares y Proyecto Per 4808. El enfoque de los almuerzos escolares se centra en niños en edad escolar en zonas con alta tasa de desnutrición infantil y extrema pobreza y se apoya en los comités de alimentación escolar (CAES) de cada centro educativo. El CEIS y PRONEIS se centra en niños en edad pre-escolar y su objetivo es mejorar el nivel nutricional en la población en edad pre-escolar y escolar, dando prioridad en zonas con alta tasa de desnutrición y extrema pobreza. Los desayunos escolares se centran también en niños en edad escolar y su objetivo es mejorar la nutrición en zonas con alta tasa desnutrición infantil y extrema pobreza. Proyecto Per 4808 brinda atención con raciones diarias tipo desayuno a niños en edad escolar (CIES, 2004).
La labor del PRONNA
Rebosio y Rodríguez (2004) sostienen que “la labor del PRONNA como institución dedicada al apoyo alimentario ha sido obstaculizada por la falta de una estructura jerárquica clara (…) llevándolo a asumir roles para los cuales no estaba capacitado, lo que ocasionó que los proveedores se apropien del subsidio, no los beneficiarios” (p.15).
Funcionamiento del programa Vaso de Leche.
“El programa social Vaso de Leche (VDL) consistía en la distribución de leche a niños en edad escolar en el área de su jurisdicción. Un año después, el programa se extendió a nivel nacional (…). El programa tiene como meta elevar el nivel nutricional de los beneficiarios y mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres de la población. De acuerdo al marco legal del programa, los principales beneficiarios son los niños menores de 6 años, las mujeres embarazadas y las madres lactantes (…). (Grade, 2004)
Distribución de los beneficiarios del programa vaso de leche por edad y nivel de pobreza.
El Programa Vaso de Leche muestra que, producto de ineficacia, han quedado excluidos alrededor de 3.59 millones de niños pobres menores de 14 años en el año 2003. Otro resultado que muestra la ineficacia en la operación de este mismo programa es que el porcentaje de beneficiarios no pobres asciende a 1.09 millones. (Vásquez, 2005, 81-87)
La Ineficiencia del programa social Vaso de Leche.
Este programa social es totalmente ineficiente, pues el programa muestra una sub-cobertura y una expansión en el país relativamente baja. En otras palabras, el programa no se expande a los sitios más rurales en el Perú. Asimismo, aun para los beneficiarios del programa, el hecho de recibirlo no tiene efectos sobre su nivel nutricional, ya que la mayoría de niños que viven en estos pueblos muestran enfermedades a causa de la desnutrición. Por lo tanto estas consecuencias reflejan una mala organización que no ha favorecido lo suficiente por su falta de eficiencia. (León, 2003, 3).
Fugas combinadas en el programa Vaso de Leche.
“(…) Las fugas son originadas por la falta de una definición estricta de “beneficiarios”, sobre la base de la cual regirse. Los comités, por lo general, distribuyen los productos entre niños, madres y otras personas necesitadas, (…), Lo mismo ocurre dentro del propio hogar donde una madre distribuye las raciones entre sus miembros sin distinción de su estado como beneficiarios del vaso de Leche”. (Alcázar, 2003, 76-77)
Filtración en el Programa vaso de Leche.
“Sin embargo, un punto importante en la eficacia de los programas sociales es la filtración de las personas (personas que incumplen con las características para acceder al programa, pero se benefician con sus servicios), (…). La filtración es un problema importante que afecta a problemas sociales. Los programas alimentarios se caracterizan por tener tasas de filtración significativas: por ejemplo, el vaso de leche es el programa que concentra el mayor porcentaje de beneficios y tiene una tasa de filtración de 26%. (Vásquez, 2005, 79-80).
Fallas en el programa social Vaso de Leche.
El Programa Vaso de Leche no se constituye como una verdadera estrategia de apoyo nutricional, por su bajo contenido energético y proteico. Esto se compara con programas como el “Wawa wasi”, el cual aporta alrededor del 70% de los requerimientos energéticos de los niños y más del 100% de las proteínas que necesita. Por lo tanto, existió, un descuido en la administración de los recursos utilizados para dichos programas. (Gajate, 2003, 69-70).
Decrecimiento en las tasas de filtración en el programa Vaso de Leche.
Las Tasas de filtración de los programas sociales aun se mantienen en magnitudes muy significativas, por ejemplo, la tasa de filtración del Vaso de Leche bajo de 53% en el 2001 a 26% en el 2003, lo cual muestra la persistencia de estos resultados negativos en la eficacia del gasto social en alimentación infantil. (Vásquez, 2005, 81).
Una mala operación el programa Vaso de Leche.
“El estudio encontró gran desorden en el manejo de padrones de beneficiarios en los municipios, mas aun, de acuerdo a la información registrada en los propios padrones se encontró que (sin considerar el departamento de Lima) el 69 por ciento de los beneficiarios del programa eran efectivamente población considerada como prioritaria por el programa (niños entre 0 y 6 años y madres lactantes y gestantes), mientras que el 17 por ciento de los beneficiarios eran población considerada como segunda prioridad y el 14 por cientos restante la constituían personas no contempladas como beneficiarios en el diseño del programa. El 10 por ciento de municipalidades visitadas no disponía de información de beneficiarios por tipo. En el caso del departamento de Lima, 9 de las 20 municipalidades encuestadas no contaban con información acerca de los beneficiarios”. (Grade, 2003).
Posibles mafias en el programa Vaso de Leche.
La evidencia encontrada en distintos estudios nos muestra que la organización del Vaso de Leche, debido a diversos motivos, tiene un carácter bastante cerrado y poco democrático, lo que de alguna manera da pie a la pérdida del producto entre el comité y hogares beneficiarios. Esta pérdida del producto entre el comité y hogares beneficiarios. Esta pérdida puede darse debido a que el producto no es entregado a los beneficiarios, porque se reparte equitativamente entre los receptores o porque probablemente existen mafias escondidas que se apropian de una parte del producto ilícitamente. (León, 2003, 5).
Análisis sobre filtraciones en las municipalidades.
Todo empieza con una transferencia de recursos a las municipalidades. Hay una posibilidad que estos agentes gasten los recursos. Luego se empieza con el análisis averiguando los precios y cantidades de las compras de los productos de la municipalidad adquirió. Luego se podrá verificar esta información mediante contratos firmados, órdenes de compra o recibos comparados con todas las cantidades que han sido trasladadas a los beneficiarios. La fuga en este nivel es bastante alta como en capitales provinciales, distritos urbanos y distritos grandes. (Alcázar, 2003, 64).
Análisis sobre fugas del gobierno central a las municipalidades.
Para poder cuantificar el nivel de fugas asociadas al segmento de transferencia que va desde el gobierno central a las municipalidades, se compara la cantidad que el Ministerio de Finanzas indicó como saliente con la cantidad entrante que figura en los informes municipales. En el 2002 fue calculada una fuga asociadas a la transferencia de FONCOMUN y Canon Minero, Finalmente, hubo un porcentaje indicado por el MEF que no fue registrado en estas locales. (Alcázar, 2003, 84)
Evaluación del impacto del Vaso de Leche.
“El presente estudio [Evaluación del impacto del Vaso de Leche], ha complementado, en parte, los análisis cualitativos que otros estudios han realizado para evaluar el impacto de los programas alimentarios sobre el nivel nutricional de sus beneficiarios. En ese sentido, se encontró que el Programa Vaso de Leche, sin importar el tipo de modelo utilizado para estimar la elección de beneficiarios, es siempre negativo. En otras palabras, los niños menos a cinco años que se benefician de este programa, no logran efectivamente elevar su nivel de nutricional. Esto es bastante preocupante, dado el gran alcance que tiene el programa en el ámbito nacional”. (Gajate, 2003,69)
Resultado de la evaluación en el programa Vaso de Leche.
Los niños menores a cinco años que se benefician de este programa, no logran efectivamente elevar su nivel nutricional. Esto es bastante preocupante, dado el gran alcance que tiene el programa en el ámbito nacional, ya que las variables que han sido evaluadas en los hogares han mostrado un mal desempeño en este programa social. Por ejemplo, el grado alto de desnutrición en los niños. (Gajate, 2003, 68)
